如何平衡战争与民生之间的矛盾，是李弘益一直以来最为关注的问题。如今大唐的政局，以内阁统领，管理民政；而李弘益则继续以天下兵马大元帅的身份，负责军队的建设以及对外作战事宜；皇帝则拥有对重大事务的认可权，也就是盖章用印行诏权。

实际上自李弘益以摄政的身份组建内阁后，虽然一开始内阁更像是他本人的秘书处，但是渐渐地李弘益便将权力逐步让出，只保留军权，但依旧对民政事务有参与建议的权力。

可以说李弘益是一心想要改革的，然而他对政治的改革，与他当初设想的相比，基本都算是妥协的产物，并不十分完整，也不能够达到心中预期的愿望。

这也是没有办法的事情，如果脱离了时代和国情，那么他也终将一事无成。就比如目前内阁主推的废奴令，实际上废的是寄身于大地主的佃户，以及一少部分农奴，寻常人家买丫鬟侍女家奴，李弘益推行的政策，也不过是限制数量，引导为雇佣制，而非完全废除，因为那是完全不现实的。

与李弘益不顾一切强力推行均田制度、改革科举制度、变革军制的轰轰烈烈相比，其他他所推行的制度和政策，就显得充满了妥协的意味。

而李弘益现在最发愁的，依旧是粮食问题。虽然组建大学，培养研习农学的学生，设立劝农司，到处推广新式农具，推广新的种植方法，但大唐毕竟历经了黄巢之乱到藩镇混战数十年的人祸灾害，如今勉强安稳也不过数年而已。

所以当初李弘益兵出潼关时，户部预计粮草够用五年，但随着战事推进，天下形势发生了大变化，淮南分裂，黔中道也跟着造反，李弘益也同样是有心无力，不敢将战争的规模扩大化。

在这种情况下，河北的战事就不得不先拖上一拖了。对此李存勖也表示理解，从河东来到长安，他也就站在了一个更高的地方看天下，有了更加良好的大局观。

虽说凭河东一镇之力拿下卢龙应该不成问题，但那意味着对河东百姓的盘剥收税更加苛刻，弄不好就是打下卢龙却把河东搞得残破，属于得不偿失了。

因此李存勖一面在长安军事学院学习，一面参与进了另外一件大事：李弘益决定对目前整个大唐军队的编制进行一次改组。

最初占据凉州时，李弘益手下不过四支有名号的军队，各自皆有防务，所以就不得不将各军的兵种全部编制到位，即便是以骑兵为主的祁连、飞虎二军，骑兵也不过占了一半，其余还是有步兵、弓弩兵和炮兵的。

而且从凉州时代，李弘益面对的对手和敌人，都是必须要全力以赴的。所以很多时候他必须采用正面打军团作战的方式应敌，这就导致部分主力军队的编制越发地臃肿。

像是玉门军这样李弘益起家的老部队，最多是甚至达到了两万余人，兵种齐全，后勤的压力也更大。

因此李弘益决定精简军队人数兵力，大致以一万二、八千、六千兵额分为三类，这样一来便于指挥，二来不至于一军都指挥使兵权过重，三来则是要给新涌现出来的有能力的将领腾出位置。

李存勖开始是有些不爽的，他觉得李弘益是刚答应了自己的条件，就要借着改组军队限制打压河东势力，但是看到枢密院出具的初步调整计划时，他也就放下心来表示了同意。

李存勖和他父亲李克用一样，对武将始终是有一种打压的态度的，他们父子本就出身武将，自然明白武夫当权的危害，而且沙陀族一开始是作为大唐的雇佣军出现在中原的，现在李弘益代表官方承认了他们的地位，无论如何也要表示一下支持的态度。

于是军方牵头，联合内阁并相关各部，开始了改组军队的计划，作为大唐最大的两个军头，李弘益和曹用行的态度都是一致的，现在第三个巨头李存勖也同意了，马殷放弃了江南西道的军权，自然也是无话可说。

至于下面的小山头，比如慕容阎昆的祁连军一系、李存孝的飞虎军一系，甚至越发边缘化的韩逊朔方军一系、魏元景的镇西军一系，都为了彼此的利益，争吵争论不休。

对此李弘益也没有计较太多，手下的军队若都支持自己，那是最为理想的，但事实绝非如此，他不过是各方利益的总代表，而且是一个有实权有威望的总代表而已，若手下人全都跟随某一个人的态度，那时李弘益只怕才会担心呢。

至于张琏，他自接任枢密院副使之后，李存孝长期在外带兵，他就成了事实上的一把手，只要李弘益不倒，他张琏不犯大的错误，张家就不倒，故而他早就将彰义军的指挥权交了出去。

于是在天子大婚之后，从九月中旬一直到十一月，军部都在为这件大事忙碌着。李弘益提出建议，必然要收集各军意见，所以他只需要从大局入手，牢牢掌握着军队的指挥权就可以了。

因此李弘益暂时有了闲时，但他天生是个闲不住的，又想起一件事来，于是在御前朝会上，提出了对天下行政区域重新划分的建议。

这件事立刻得到了所有官员的拥护，李弘益改革科举制度，有一个最大的好处，读书人的选择多了。想做官的，就拿出本事来参加考试，自然有职位等着，而且监察部等纪律监督部门基本也做到了公平公正，只要做得好，自然有提拔的机会。

如今大唐，不见得做京官就一定高于地方官一等，从长安调到地方，或者从地方调到京师，也已经算不上是升迁或者贬谪了，关键是看任事官的权力。

重新划分行政区域，就意味着朝廷可以多划分出几个州县，意味着多了几十个空缺的职务，这对于文官集团来说，可是一件好事啊！

只是李弘益提出的意见，是重新厘定各道，按照他的设想，天下至少要分为二十个以上的“道”，作为第一级的行政单位，并且将“道”实际化，不再如同之前朝廷的政策，视之为虚级。

对此有人担忧，表示东汉末年汉室该九州刺史部为牧，造成地方割据诸侯四起，大唐不能再犯这样的错误了。

李弘益却认为，自宋以后一直到新中国的成立，三级行政区域划分，显然是正确的。在他理解看来，即便自己“发明”了混凝土，又到处修路，然而出行、传递信息的方式，依旧是马匹，最多不过是加个只有固定飞行路线的信鸽。

在这种情况下，朝廷来往信息传递不通畅，而且国土广袤，就必须分设封疆大吏一般的官员坐镇。而且军队改制，同样包括他设想的，在各地设置都督府，掌管一地军事，但都督府的设置，必然是与行政区域的划分不重叠的。

比如徐州彭城都督府，就可以管徐、泗、楚、濠四州军事，实际上跨度就是从河南道管到了淮南道，而且民事主官不管军事，军事主官不得插手民事，文武分立，互不统属，至少能够保证地方不会再形成割据。

并且李弘益提议，改州为郡，因为自太宗设“道”，分天下为十道，玄宗分十五道，到了昭宗皇帝时期，天下前后最多出现了四十多个道，而且地方节度使随意设州县，天下的行政区划已经混乱不堪了。

改州为郡，且郡名宜为双字嘉字，以示区分。比如陇右道的凉州和山南西道的梁州，河北道的仪州与岭南东道的宜州，发音相似，实在不便于区分。

多设“道”且实权化，这让许多官员都很是拥护，因为这意味着整个大唐继镇守敦煌统管西北的李弘定、坐镇成都主管剑南的李弘谏、坐镇开封主管河南道的马殷以及坐镇长沙主管江南西道的徐绾之后，又能多出十几个封疆大吏出来。

而改州为郡，这让很多官员表示反对，毕竟隋朝时就已经改郡为州，大唐承袭隋朝制度，使用了三百年了。李弘益解释说：“南北朝时，江南多设侨郡以安置南渡北人，天下最多时，竟有二百余州，五百余郡，冗制如此，不利百姓与国家。现如今情况又不同，州名混乱，州县统辖交错，不利朝廷统治，故而重新厘定州县地界，变更名称，乃是拨乱反正之举。”

最后经过朝会大讨论，初步同意了李弘益的建议。于是李弘益提议，以户、吏、工三部及监察部、侦骑司等衙门联合，各派官员，统计地方，又派出特使，巡视天下，重新绘制天下地形图画，彻底摸清楚如今大唐占有多少土地。

他推出的特使人选，正是先前见过的陈抟。百官见李弘益早已经考虑明白，于是都同意了。有些官员却看得明白，李弘益命人巡视地方，可不仅仅只是统计丈量地方地界，似乎还有其他深意，否则监察部、侦骑司何必要出马呢？

无论如何，李弘益的两个大建议，引起了民政、军事两方的大动作，虽然天下尚未平定，但这也显示了朝廷做事的决心，于是文武官员纷纷动了起来。